Art. 51 Abs. 3 GG versperrt zudem die Möglichkeit, daß Koalitionsregierungen eines Landes, die sich nicht einigen können, die Stimmen unterschiedlich abgeben. So wäre zum Beispiel denkbar, daß die größere Partei A und die kleinere Partei B, die in einem Bundesland mit vier Stimmen eine Koalition bilden und sich nicht auf ein Abstimmungsverhalten im Bundesrat einigen können, beschließen, daß die Partei A 3 Stimmen dafür und die Partei B eine Stimme dagegen abgibt. Diese Art des »Kompromisses« wird durch Art. 51 Abs. 3 GG ausgeschlossen.

Bedeutung erlangte diese Regelung in der Praxis des Bundesrates nur selten. Prominentes Beispiel ist die Sitzung des Bunderates vom 22. März 2002, auf der das Zuwanderungsgesetz der damaligen rot-grünen Bundesregierung behandelt wurde. Bei der Abstimmung stimmte Brandenburgs Ministerpräsident Manfred Stolpe mit Ja, sein Landesinnenminister Jörg Schönbohm mit Nein. Auf Nachfrage des Bundesratspräsidenten Klaus Wowereit bekräftigte Stolpe sein Ja, während Schönbohm erklärte, der Präsident kenne seine Auffassung. Hierauf erklärte Stolpe erneut, daß das Land Brandenburg mit Ja stimme. Bundesratspräsident Wowereit wertete den Vorgang als Zustimmung, was später vom Bundesverfassungsgericht verworfen wurde (BVerfGE 106, 310ff). In den Leitsätzen zu seinem Urteil erklärte das Bundesverfassungsgericht, daß der Bundesratspräsident bei Unklarheiten nachfragen könne, dieses Recht zur Nachfrage jedoch entfalle, wenn ein einheitlicher Landeswille erkennbar nicht bestehe, was in der behandelten Sache der Fall gewesen sei.

Der Bundesrat faßt seine Beschlüsse gemäß Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG mit der Mehrheit seiner Stimmen, also mit absoluter Mehrheit. Diese liegt gegenwärtig bei 35 Stimmen. An dieser Mehrheitsregel wurde in der Vergangenheit von interessierter Seite kritisiert, daß sie dazu führe, daß Enthaltungen wie Nein-Stimmen wirkten. Entfielen zum Beispiel auf einen Antrag 32 Ja-Stimmen, 30 Nein-Stimmen und sieben Enthaltungen (=69 Stimmen), hätte dies zur Folge, daß der Antrag abgelehnt wird, weil die absolute Mehrheit von Stimmen nicht erreicht wurde. Hier wirken nach Meinung der Kritiker die Enthaltungen wie Nein-Stimmen. Würden die Enthaltungen nicht mitgezählt und nur die abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen gewertet, wäre der Antrag angenommen.

Dem ist entgegenzuhalten, daß die zentrale Aufgabe des Bundesrates in der Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung besteht. Während der Bundestag von der Bevölkerung unmittelbar gewählt wird, bezieht der Bundesrat als Kollegialorgan der Landesregierungen seine Legitimation nur indirekt über die Wahl der Landesparlamente. Deshalb ist es gerechtfertigt, bei Anträgen und Beschlüssen wie zum Beispiel die Ablehnung eines Gesetzes oder auch die Befürwortung eines Gesetzes auf die Mehrheit der Mitglieder des Hauses abzustellen. Anderenfalls könnten Beschlüsse gegebenenfalls bei einer entsprechenden Zahl von Enthaltungen mit zum Beispiel lediglich acht Ja- gegenüber sieben Nein-Stimmen gefaßt werden. Angesichts des Einflusses, den der Bundesrat auf die Bundesgesetzgebung ausüben kann, wäre die Legitimation bei einer Anwendung der relativen Mehrheitsregel zu schwach.

Daß die Landesregierungen im Bundesrat abstimmen bedeutet zugleich, daß die Landtage keinen Einfluß auf das Abstimmungsverhalten ihrer Regierungsvertreter haben. Das Abstimmungsverhalten im Bundesrat ist alleinige Angelegenheit der Landesregierungen, deren Mitglieder alleine darüber entscheiden, wie sich das Bundesland im Bundesrat verhält.

Eine Folge dieser Regelung besteht darin, daß amtierende Landesregierungen ohne eigene Mehrheit im Landtag vollwertige Mitglieder des Bundesrates bleiben. Ebenso können Minderheitsregierungen gleichwertig an den Abstimmungen des Bundesrates teilnehmen. So blieb die Regierung des hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch auch zwischen 2008 und 2009, nachdem die Bildung einer Minderheitsregierung aus SPD, Grünen und Linkspartei gescheitert war, als Vertretung des Landes Hessen im Bundesrat. Und während der kurzen Zeit, als Thomas Kemmerich von der FDP Ministerpräsident in Thüringen war, hätte auch er das Land mit vier Stimmen im Bundesrat vertreten können, verzichtete jedoch auf seine Anwesenheit im Bundesrat, um dadurch nicht zu provozieren (Quelle: mdr.de). Gegenwärtig führt Bodo Ramelow in Thüringen eine Minderheitsregierung aus Linkspartei, SPD und Grüne an. Auch dies wirkt sich nicht auf das Stimmrecht im Bundesrat aus.

Der Bundesrat selbst ist ein Bundesorgan. Sein Präsident wird turnusmäßig durch den Bundesrat bestimmt, wobei sich die Länder in einer festgelegten Reihenfolge abwechseln. Der Präsident des Bundesrates ist protokollarisch der Stellvertreter des Bundespräsidenten. Seit dem 1. November 2021 ist der Thüringische Ministerpräsident Bodo Ramelow Präsident des Bundesrates sowie Reiner Haseloff (Ministerpräsident Sachsen-Anhalt) und Peter Tschentscher (Erster Bürgermeister Hamburg) seine Vizepräsidenten.

Der Bundesrat kann selbst Gesetzesinitiativen ergreifen und zustimmungsbedürftige Gesetze verhindern oder deren Veränderung im Vermittlungsausschuß bewirken. Gegen Gesetze, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, kann dieser Einspruch einlegen, der vom Bundestag zurückgewiesen werden kann: Legt der Bundesrat mit absoluter Mehrheit den Einspruch ein, muß dieser mit absoluter Mehrheit vom Bundestag zurückgewiesen werden. Legt der Bundesrat mit Zwei-Drittel-Mehrheit Einspruch ein, muß der Bundestag den Einspruch ebenfalls mit Zwei-Drittel-Mehrheit zurückweisen. Gelingt dem Bundestag die Zurückweisung nicht, ist das Gesetz gescheitert.

Eine weitere Möglichkeit des Bundesrates, der Bundesregierung oder des Bundestages, Streitfälle zwischen Bundesrat und Bundestag zu lösen, liegt in der Anrufung des Vermittlungsausschusses (Art. 77 Abs. 2). Er setzt sich aus Vertretern des Bundestages und des Bundesrates zusammen, wobei Art. 77 Abs. 2 S. 3 betont, daß die vom Bundesrat entsandten Mitglieder nicht an Weisungen gebunden seien. Insbesondere wenn im Bundestag und Bundesrat gegensätzliche Mehrheiten vorherrschen, spielt der Vermittlungsausschuß bei der Schlichtung von Uneinigkeiten über Gesetzesvorlagen eine Rolle. Zugleich bedeutet jedoch übereinstimmende Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat nicht automatisch, daß der Vermittlungsausschuß nicht mehr beansprucht würde, denn auch Landesregierungen, die über die gleiche Regierungskonstellation wie die Bundesregierung verfügen, stellen immer wieder das Wohl des Landes über die Parteiraison.

Die Zustimmung des Bundesrates ist ebenfalls bei Verordnungen der Bundesregierung notwendig, wenn das Gesetz, das die Bundesregierung zum Erlaß einer Verordnung ermächtigt, dies vorsieht.

Darüber hinaus haben die Mitglieder der Bundesregierung das Recht und auf Verlangen durch den Bundesrat auch die Pflicht zur Teilnahme an den Sitzungen des Bundesrates und dessen Ausschüsse (Art. 53 GG). Sie haben jederzeit das Rederecht im Bundesrat, wie auch die Mitglieder des Bundesrates jederzeit das Recht haben, im Bundestag zu sprechen (Art. 43 Abs. 2 GG).

Die Mitsprache der Länder an der Gesetzgebung wird in Art. 79 Abs. 3 Grundgesetz gewährleistet und geschützt. Eine Änderung des Grundgesetzes, welche die Gliederung des Bundes in Bundesländer oder deren grundsätzliche Mitwirkung bei der Gesetzgebung berühre, ist demgemäß unzulässig. Dies bedeutet nicht, daß der Bundesrat die einzige Möglichkeit wäre, eine Mitwirkung der Bundesländer zu gewährleisten. Gleichwohl dürfte er nicht abgeschafft werden, ohne die grundsätzliche Mitwirkung der Bundesländer auf einem anderen Wege zu gewährleisten.

Zu den jüngeren Entwicklungen im politischen System gehört, daß die Zahl der unterschiedlichen Regierungskonstellationen in den letzten Jahren zugenommen hat. Verlief in den 1990er Jahren noch eine Art politischer Grenze zwischen dem rot-grünen und schwarz-gelben Lager, das allenfalls durch sozialliberale Koalitionen durchbrochen wurde, zeigen die gegenwärtigen Regierungskoalitionen einen Verlauf quer durch die Lager, wie auch oben in der Tabelle der Landesregierungen zu sehen ist. Dies wirkt sich auch auf das Abstimmungsverhalten der Regierungen im Bundesrat aus, das an Vorhersehbarkeit eingebüßt hat. Diese Entwicklung ist seit einigen Jahren auch auf Bundesebene zu beobachten, die entweder große Koalitionen nach sich zogen, oder eben die jüngste Konstellation der »Ampel«, wie eine Regierung aus SPD, Grüne und FDP genannt wird.

Dennoch dürfte eine Änderung des Abstimmungsmodus oder der Zusammensetzung des Bundesrates nicht notwendig sein, denn er verfügt über hinreichende Instrumente, die eine Regierungsunfähigkeit vermeiden und die Gewaltenteilung im System erhalten. Denn auch dies gehört zu den zentralen Aufgaben des Bundesrates: die Gewährleistung vertikaler Gewaltenteilung. So sehr sich so manche Regierung auch darüber ärgern mag, ist der Bundesrat für diese Aufgabe darauf angewiesen, eine wirksame Blockadedrohung in der Hand zu haben, denn ohne einen solchen Mechanismus liefe die Kontrolle der Bundesregierung durch den Bundesrat ins Leere.

Überdies wandelte sich die Parteienlandschaft in den vergangenen Jahren nicht zum ersten Mal. Das politische System der Bundesrepublik hat dabei stets bewiesen, daß es auch im Wandel der Parteienlandschaft stets funktionsfähig blieb. Es gibt keinen Anlaß, daran zu zweifeln, daß es auch zukünftig so sein wird.